Hefur NATO tilgangi að gegna í framtíðinni?

Fundur hjá Varðbergi í tilefni af 60 ára afmæli NATO

Hótel Borg, 17. apríl

 

Ágæta samkoma,

Mig langar að byrja á að þakka fyrir að fá að taka þátt í þessum umræðum hér í kvöld og fyrir þetta ágæta framtak Varðbergs manna, ekki síst þar sem hin opna yfirskrift býður upp á að taka umræðuna um Atlantshafsbandalagið upp úr skotgröfum fyrri ára. Hér er nefnilega ekki hugað að því hvort bandalagið hafi haft tilgangi að gegna í fortíðinni, heldur er litið til framtíðar. Og staðreyndin er sú að framtíð NATO verður í höndum kynslóðar sem kynntist ekki kalda stríðinu. Ábyrg umræða um NATO og stöðu Íslands innan bandalagsins verður þess vegna að vera laus við kaldastríðs-óttaáróður. Það er í okkar höndum að sjá til þess.

En til að svara spurningunni þá langar mig að byrja á að vitna í orð framkvæmdastjóra NATO, Jaap de Hoop Scheffer, en í ræðu sem hann flutti í Brussel 22. mars sl. sagði hann NATO standa á krossgötum. 60 ára afmælið væri ekki bara veisla heldur kallaði það líka á umræður um framtíð bandalagsins. Og hana sagði hann velta á þremur lykilþáttum:

  • 1. Alþjóðlegri þróun öryggismála: Hvaða áskorunum stöndum við frammi fyrir?
  • 2. Sameiginlegum markmiðum aðildarlandanna, þ.e. hafa þau sama skilning á þeim ógnum sem að steðja og viðbrögðum við þeim? Og ef svo er hefur bandalagið pólitískan vilja til að grípa til mótaðgerða?
  • 3. NATO sem stofnun: Er bandalagið pólitískt og hernaðarlega fært um að takast á við þau verkefni sem af því er vænst?

Ef við byrjum á fyrsta atriðinu, þ.e. um alþjóðlega þróun öryggismála, þá hefur öryggishugtakið breyst mjög á síðustu áratugum og þá ekki síst eftir að kalda stríðinu lauk. Ég leyfi mér að vitna hér í inngang nýrrar áhættumatsskýrslu fyrir Ísland:

Skilningur á öryggi hefur tekið miklum breytingum á undanförnum tveimur áratugum. Í stað þess að miðast eingöngu við ríkisvaldið, hervarnir eða ógnir frá ríkjum eða ríkjabandalögum, eins og í kalda stríðinu, hefur öryggishugtakið verið víkkað út með það fyrir augum að ná yfir „nýjar ógnir” (new threats), þ.e. hnattræna (global) eða þverþjóðlega (transnational), samfélagslega og mannlega áhættuþætti (risks), eins og skipulagða glæpastarfsemi, hryðjuverk, efnahagskreppu, ólöglega fólksflutninga, mansal, matvælaöryggi, náttúruhamfarir, farsóttir, umhverfisslys og fjarskipta-, net- og orkuöryggi. Hefðbundin mörk milli innra og ytra öryggis ríkja hafa þannig orðið æ óljósari, enda ókleift að meta þverþjóðlegar hættur og bregðast við þeim með slíkri aðgreiningu. Loks hefur hugtakið mannöryggi (human security) rutt sér til rúms. Það vísar til öryggis einstaklinga fremur en ríkja, en deilt er um hvort það eigi einungis að ná yfir ofbeldi af pólitískum toga eða einnig að taka til efnahagslegra og félagslegra þátta. 

(Tilvitnun lýkur)

Veruleikinn er því talsvert breyttur frá kalda stríðinu þegar aðildarríki NATO áttu sinn sameiginlega óvin í austri. Þess vegna verður að svara þeirri spurningu hverjar séu ógnir samtímans og hvernig Atlantshafsbandalagið eigi að mæta þeim

Og það færir okkur að öðru atriðinu sem Scheffer nefnir, þ.e. sameiginlegum skilningi á ógnum.

Í áhugverðri grein sem birtist í The Economist 28. mars sl. er vakin athygli á tvenns konar klofningi innan Atlantshafsbandalagsins. Annars vegar milli þeirra sem vilja ráðast af fullum þunga gegn talíbönum og þeirra sem ekki vilja það. Hins vegar er klofningur milli þeirra sem sjá alþjóðlegt jihad sem mestu ógnina gagnvart NATO og hinna sem líta meira til Rússlands. Vart þarf að fjölyrða um að síðarnefnda hópnum tilheyra austantjaldslöndin fyrrum. Þaðan heyrast raddir um að aðild að NATO hafi verið hugsuð sem vörn gegn Rússum, ekki til að gerast þátttakendur í stríði gegn þrotríki fjarri heimahögum bandalagsins, eins og Afganistan.

Að þessu sögðu er ljóst að það verður ekki einfaldur vegur að halda úti sameiginlegum pólitískum og öryggisfræðilegum skilningi á því hvaða ógnir steðji eða geti steðjað að bandalagsríkjunum. Þó að áhrifamesta ríkið innan bandalagsins – Bandaríkin – hafi upplifað hryðjuverkaógnina með mjög afdrifaríkum hætti hafa íbúar annarra ríkja takmarkaðan skilning á að barátta gegn mögulegum hryðjuverkum fari fram í mörg þúsund kílómetra fjarlægð.

Þriðja grundvallaratriðið sem Scheffer nefnir snýr að því hvort bandalagið sé pólitískt og hernaðarlega fært um þau verkefni sem ætlast er til af því.

Tvíþætti klofningurinn sem ég nefndi áðan grefur vitaskuld undan innviðum bandalagsins  pólitískt. Hann hefur þó líka mikil áhrif hernaðarlega, enda hika mörg ríki við að taka frekari þátt í verkefnum Atlantshafsbandalagsins í Afganistan, ekki síst í suðurhlutanum þar sem stríðsástand ríkir – verkefnum sem af mörgum leiknum og lærðum eru álitin prófsteinn á getu bandalagsins. M.ö.o. þá getur stríðið í Afganistan haft úrslitaáhrif á framtíð Atlantshafsbandalagsins.

***

Á nýafstöðnum afmælisfundi NATO stóð til að ræða nýja stefnumörkun fyrir bandalagið, sambærilegt því sem var gert á 50 ára afmælinu árið 1999. Slík umræða fór hins vegar ekki fram. Stefnumörkunin er enn í vinnslu. Hvers vegna tekur slík vinna langan tíma? Jú, af því að bandalagið er í tilvistarkreppu og því hefur ekki tekist að skilgreina hlutverk sitt á nýjum tímum.

Hvað á að leggja áherslu á? Heimavarnir? Svonefndar aðgerðir utan unmráðasvæðis? Hvert er jafnvægið þar í milli? Er NATO í baráttu gegn hryðjuverkamönnum eða á það að sinna friðargæslu á Balkansskaganum? Eða eru sjóræningjar undan ströndum Sómalíu hið nýja verkefni NATO? Minntist einhver á Rússland?

Meðal 28 aðildarríkja NATO eru upp mjög mismunandi sjónarmið um hvert eigi að stefna og engin skýr sýn liggur fyrir.

Bandaríkjamenn og Bretar vilja að NATO verði hnattrænt bandalag, sem sinni verkefnum eins og í Afganistan og grípi inn annars staðar ef þörf krefur.

Þjóðverjar og Frakkar sjá fyrir sér alþjóðlegt bandalag en það eigi alls ekki að vera utanríkispólitískt tæki Bandaríkjastjórnar og heldur ekki boðberi lýðræðisvæðingar um allan heim, eins og Bandaríkin Georgs W. Bush töldu kjörið.

Austur-Evrópuríki á borð við Pólland og Eystrasaltsríkin leggja mun meiri áherslu á staðbundið hlutverk NATO og líta fyrst og fremst á það sem varnarbandalag gegn Rússum.

Norðmenn eru síðan t.a.m. einhvers staðar mitt á milli og vilja ekki gera Afganistan að höfuðmáli bandalagsins. Í áðurnefndri Economist-grein er haft eftir Espen Barth-Eide, aðstoðarvarnarmálaráðherra Noregs: „NATO kemur fyrir sjónir margra eins og bandalag sem tekur syni okkar og sendir þá til Afganistan.”

***

En fyrst að ný stefnumörkun var ekki rædd á afmælisfundinum hvað var þá rætt? Jú, umræðurnar snerust nánast eingöngu um stöðuna í Afganistan!

Og hvernig er staðan í Afganistan?

Til að byrja með er rétt að taka fram að frá því að átök brutust út í Afganistan fyrir þrjátíu árum síðan hefur landið verið einn allsherjar átakasuðupottur og árið 2001 þótti Afganistan einn versti staður heims til að búa á.

Hvorki kommúnistum né íslamistum tókst að byggja upp sterkt ríkisvald í landinu og nú glímir NATO við það verkefni án þess að hafa náð miklum árangri. Eins og kunnugt er ákváðu Bandaríkjamenn á sínum tíma að ráðast ekki inn í Afganistan í nafni NATO, þrátt fyrir að 5. grein Atlantshafssáttmálans um að árás á eitt ríki jafngildi árás á þau öll hefði verið virkjuð í fyrsta sinn, heldur á eigin vegum. NATO tók síðan við verkefninu, sem ýmist hefur verið kennt við stríð eða friðaruppbyggingu, árið 2003. Á fyrstu árum eftir innrás Bandaríkjanna var markmiðið að „vinna stríðið” en fljótlega var byrjað að tala um að „hafa hemil á aðstæðum” og nú virðist strategían ein vera að „halda í horfinu”. 

Vandinn er sá að innan aðildarríkja NATO eru mjög skiptar skoðanir á stríðinu í Afganistan. Flest aðildarríki eru með sérstakar reglur um hvað þau mega gera og hvað ekki í landinu. Þjóðverjar vilja t.d. ekki tefla sínum mönnum í tvísýnu og mörg ríki útiloka að stíga fæti niður í suðurhluta landsins, þar sem ástandið er verst .

Ríkisvaldið er ennþá mjög veikt, yfirsýnin er lítil. Samskipti hinna erlendu herja við afganskt samfélag eru mjög takmörkuð og aðgerðirnar snúast að mestu leyti um að vernda hermenn NATO.  

Stríðið í Afganistan er raunar að þróast aftur í að vera bandarísk aðgerð. Bandaríkjamenn hafa fjölgað meira í herliði sínu innan landsins en aðrar þjóðir og höfðu ekki erindi sem erfiði á afmælisfundinum þegar þeir þrýstu á að fleiri ríki sendu hermenn til Afganistan. Aðeins níu ríki urðu við þeirri bón, en fæst með langtímaskuldbindingu í huga, eins og Bandaríkjamenn hefðu helst viljað.

***

Í stuttu máli má segja að atriðin þrjú sem Jaap Hoop de Scheffer nefndi sem lykilatriði er varða framtíð bandalagsins veki miklu fleiri spurningar en svör. NATO er í tilvistarkreppu.  Engin skýr framtíðarstefna hefur verið mótuð og ef Afganistan verður áfram þungamiðjan í aðgerðum bandalagsins má búast við vaxandi klofningi.  

Til þess ber að líta að NATO er bæði hernaðarbandalag og pólitískt bandalag.

Sem pólitískt bandalag á NATO sér ýmsar jákvæðar hliðar. Bandalagið hefur ekki fallið í þá gryfju Evrópusambandsins að reyna að verða einhvers konar yfirþjóðlegt vald. Þvert á móti þá ákveða aðildarríki NATO alltaf hvað þau leggja fram og hvar þeirra áherslur liggja. Að vísu getur komið þrýstingur frá bandalaginu og öðrum ríkjum ef eitt ríki leggur ekkert fram. En tilvist hins pólitíska bandalagsins í Evrópu, ESB, setur NATO í talsverða klemmu, ekki síst í ljósi þess að Evrópusambandið er að reyna að þróa sína eigin öryggis- og varnarmálastefnu. Vissulega gætir vaxandi skilnings á því að NATO og ESB eigi ekki að vera í samkeppni á sviði öryggismála, enda eiga flest þátttökuríkin aðild að báðum stofnunum.  En í framkvæmd hefur samstarf þeirra verið erfitt vegna annarra mála, eins og samskipta Tyrklands og Evrópusambandsins eða Kýpur og Tyrklands. 

Þær vár sem steðja að aðildarríkjum NATO  eru að litlum hluta hernaðarlegs eðlis.  Vissulega má nefna hryðjuverkahættu, enda þótt hún snerti alls ekki allar bandalagsþjóðirnar með sama hætti.  Aðrar hættur  á borð við náttúruhamfarir, umhverfisslys og farsóttir, svo ég tali nú ekki um efnahagskreppu, vega nú mun þyngra en hernaðarlegir þættir. Hernaðaruppbygging og vígbúnaðarkapphlaup hjálpa því lítið í baráttu gegn því sem nefnt hefur verið „nýjar ógnir”.

Þar að auki hefur hernaðarstarfsemi ýmsan fórnarkostnað í för með sér. Í fyrsta lagi má auðvitað nefna alla þá fjármuni sem í hernað fara og væri svo miklu betur varið til skynsamlegri verkefna. En samfélagslegi fórnarkostnaðurinn er líka mikill.

Tökum dæmi: Þó að herskylda sé smám saman að leggjast af í vestrænum ríkjum þá er hún engu að síður enn til staðar og þurfum við ekki að líta lengra en til Norðurlandanna. Herskylda gengur á skjön við allar hugmyndir um frelsi einstaklingsins og kemur í veg fyrir að viðkomandi karlar, því þetta eru oftast ungir karlar, geti þroskað og nýtt sína eigin hæfileika.

Síðan er það svo að herir byggja á mjög andlýðræðislegum hugmyndum. Þeir byggja á stigskiptingu valds, eða hírarkíi, þar sem ungir menn læra að taka við skipunum að ofan, án þess að spyrja. Til þess þarf að skapa menningu þar sem stríð er siðferðilega leyfilegt og beiting ofbeldis talin lögmæt og jafnvel nauðsynleg. Vandinn er svo auðvitað að skilgreina hvenær má beita ofbeldi og umfram allt, hver á að hafa það skilgreiningavald.

Þá komum við að kynjuninni. Karlar eru 97-98% allra hermanna og hlutfallið fer nær 100% þegar kemur að bardagasveitum. Að sama skapi eru það að langmestu leyti karlar sem taka ákvarðanir um að fara í stríð og um alla hernaðaruppbyggingu. Það voru líka karlar sem stofnuðu NATO og karlar sem ákváðu að Ísland ætti að gerast aðili að NATO.

(sjá til hvort ég kasti hér upp mynd af öryggisráðinu)

Ég ætla að hlífa ykkur við frekari útlistunum á ólíkum áhrifum stríðs og hernaðar á líf  kvenna og karla, enda þekkja eflaust allir slíkar upplýsingar.

Nú veit ég að margir hér inni titra í hjartanu yfir að ég blandi kynjasjónarmiðum inn í umræðu um Atlantshafsbandalagið. Allt í lagi, leyfið tilfinningunum endilega að koma og spyrjið að vild á eftir.

Staðreyndin er hins vegar sú að stríð, hernaður og hernaðaruppbygging eru með kynjaðri fyrirbærum. Kynhlutverkin eru alveg fastmótuð og fyrir þá sem efast um annað þá er rétt að ég taki fram að bæði kynin tapa á því. Karlar græða ekki á harkalegri félagsmótun sem leyfir blóð og svita, en engin tár. Félagsmótun sem kennir þeim að beita ofbeldi.

Konur græða ekki á kynmótun sem skilur þær eftir valdalausar yfir eigin líkama, örlögum og lífi.

Það er ekki gaman að verða fyrir ofbeldi en það er heldur ekki gaman að beita því.

Og þessi félagsmótun á ekki aðeins við á stríðstímum. Hún þarf líka að eiga sér stað á friðartímum – til að hægt sé að sé að halda hernaðarhugmyndafræðinni gangandi.

Í stuttu máli: Hugmyndin um að hernaðarbandalag tryggi öryggi einstaklinga hefur verið alltof lífsseig miðað við hversu lítill fótur er fyrir henni.

***

Það er auðvelt að búa til stofnun en það getur verið erfiðara að fella hana niður. Allt frá því að kalda stríðinu lauk hefur NATO reynt að finna sér tilvistargrundvöll. Sú leit hefur takmörkuðum árangri skilað, að undanskildu því flókna og erfiða verkefni sem fann NATO eftir innrásina í Afganistan. Verkefni sem er þegar orðið eins og sagan endalausa og stuðningur við það er takmarkaður í aðildarríkjunum.

Bandalagið getur haldið áfram í tilvistarleit sinni og kannski gæti hún heppnast að einhverju leyti. Kannski getur NATO farið fremst í flokki í baráttu fyrir afvopnun í heiminum. Kannski væri hægt að reyna að fá Rússa til að ganga í NATO og frelsa þannig fjölmörg Evrópuríki undan rökstuddum og órökstuddum ótta. Kannski getur NATO tekið að sér baráttu gegn sjóræningjum, hvort sem er við strendur Sómalíu eða annars staðar og kannski getur NATO aðstoðað Sameinuðu þjóðirnar í stríðshrjáðum löndum.

Kannski.

En kannski ekki.

***

Vitanlega er það svo að trúi menn á hernaðarhugmyndafræði, sem aldrei hefur reynst til góðs, þá getur verið snjallt að halda úti bandalagi eins og NATO. Þá er hægt að nota fín orð eins og samlegðaráhrif og um leið getur bandalagið verið vettvangur fyrir leiðtogafundi og veislur þar sem pólitískar umræður um allt aðra hluti fara fram. En það er mjög útbreiddur misskilingur að halda því fram að öll aðildarríki NATO standi frammi fyrir sömu hættum. Tilmælum um hollustu í nafni sameiginlegrar óvinaímyndar ber því að taka með miklum fyrirvara. 

Er því ekki snjallara að nýta annan vettvang í pólitískar umræður? Vettvang þar sem leiðtogar gætu farið vel með þá miklu ábyrgð sem þeim er falin – að tryggja öryggi fólks.

Stofnanir vilja yfirleitt viðhalda sér og geta gengið langt í að réttlæta tilvist sína. Enn vandast málið þar sem að í þessu tilviki er um vígbúna stofnun er að ræða. Áframhaldandi tilraunir til að finna nýjan grundvöll fyrir starfi Atlantshafbandalagsins taka athyglina frá margfalt mikilvægara verkefni – að bregðast við öryggisógnum samtímans.

Öryggi okkar er ekki tryggt með hernaðarbandalagi í tilvistarkreppu.