Útlendingar utan EES

28.06.2012

Kynning á skýrslu starfshóps um málefni útlendinga utan EES

Þjóðmenningarhúsi, 28. júní 2012

Ágæta samkoma,

Ég vil byrja á að bjóða ykkur velkomin til þessa blaðamannafundar þar sem kynntar verða tillögur starfshóps um málefni útlendinga utan EES.

Mér hefur verið falið að kynna helstu tillögur skýrslunnar, fyrir hönd starfshópsins, og síðan munu innanríkisráðherra og velferðarráðherra taka stuttlega til máls.

Boð á þennan fund fengu einnig umsagnaraðilar sem nefndin leitaði ráða hjá, auk allsherjarnefndar og velferðarnefndar Alþingis. Umsagnaraðilum vil ég færa sérstakar þakkir fyrir góðar og gagnlegar ábendingar og ég vil líka þakka starfshópnum kröftuga vinnu og gott samstarf.

Ég ætla að leyfa mér að hefja þessa kynningu á örlítið – kannski óþarflega – háfleygum nótum. Því það er mín skoðun að þegar fjallað er um mál sem snerta beint bæði líf fólks og samfélagið sem heild, þá þurfi að setja hlutina í samhengi, stóra samhengið, ef það má orða það svo.

Og þannig er það um málefni útlendinga. Þau eru ekki ein lög, eitt lagaákvæði eða einstaka reglugerð, þau eru heimurinn í heild sinni, með öllum sínum kostum og göllum, alþjóðasamstarfi og alþjóðasundrung.

Samkvæmt Íslenskri orðabók er útlendingur „maður í eða úr öðru landi“. Við erum því öll útlendingar, einhvern tímann, nema þau fáu sem aldrei yfirgefa sína heimahaga af einhverjum ástæðum.

Og þegar við erum útlendingar þá erum við háð því regluverki sem gildir innan ríkisins sem við erum stödd í, lögum sem fjalla sérstaklega um stöðu útlendings innan þess ríkis, lögum sem við lesum ábyggilega aldrei og myndum jafnvel ekki skilja. Þau lög ákvarða samt hreyfanleika útlendingsins og frelsi. Þannig er það hér á landi, eins og annars staðar.

Maður í eða úr öðru landi. En lagabókstafurinn er flóknari. Samkvæmt honum eru útlendingar ekki eitt mengi, með eina stöðu, heldur gilda um þá ólíkar reglur eftir því hvaðan þeir koma og í hvaða tilgangi. Útlendingum frá ríkjum innan EES er frjálst að flytja til Íslands í atvinnuleit en um útlendinga utan EES gilda afmarkaðar reglur. Útlendingar í ríkjum innan Schengen geta ferðast til Íslands án vegabréfsáritunar en útlendingar utan þess svæðis þurfa áritun og geta jafnvel þurft að ferðast um langan veg til að fá hana.

Hugmyndin um okkur og hina tekur á sig á sig nýjar myndir með þessum alþjóðlegu samningum og breytist furðulega fljótt. Við erum Íslendingar, við erum Norðurlandabúar, við erum Evrópubúar, en erum við heimurinn? Hversu mörg okkar ætli skrifi upp á það?

Þarna liggja stóru þræðirnir í umræðunni. Og ég leyfi mér að byrja á að draga upp þessa mynd, því hún hlýtur alltaf að vera nærri þegar lög um málefni útlendinga eru til skoðunar. Og hér í þessum sal, að ekki sé talað um á landinu öllu, geta verið ótal ólíkar skoðanir á því hvernig eigi að byggja samfélagið upp, með tilliti til umheimsins. Hvort Ísland eigi að taka afgerandi skref í átt að landamæralausum heimi eða  hvort landamærin eigi að vera sem lokuðust. Skoðanir allflestra liggja sennilega einhvers staðar þarna á milli.

Innanríkisráðherra skipaði þann starfshóp sem hér skilar tillögum sínum í júlí í fyrra. Hópurinn starfaði því í tæpt ár og hélt alls 32 fundi. Ólíkir pólar komu fram á fundum nefndarinnar með umsagnaraðilum – í ætt við þá sem ég nefndi hér áðan – þ.e. annars vegar að Ísland eigi einhliða að opna landamæri sín en hins vegar að hverfa í sem minnstu frá núverandi fyrirkomulagi, „why fix it if it aint broken“, eða „hvers vegna að laga það ef það er ekki bilað“.

Þótt nefndin leggi ekki til afnám landamæra, þá er erfitt að fallast á það sjónarmið að núgildandi regluumhverfi sé endastöð, mark sem hefur náðst og engin ástæða til að færa sig frá. Verði breytingartillögur nefndarinnar að frumvarpi og síðan að lögum þá væri sá áfangi heldur ekki endastöð. Þessi málaflokkur þarf stöðuga endurskoðun, því samfélagið breytist og löggjöfin verður að gera það líka.

Sá fjöldi ábendinga sem nefndinni barst er til marks um hversu mikilvægt verkefni það er að ráðast í heildarendurskoðun á lögum um aðgengi útlendinga utan EES að Íslandi. Rétt er að taka fram að EES-samstarfið sem slíkt var ekki til umfjöllunar inni í nefndinni og heldur ekki Schengen-samkomulagið. Nefndinni var aðeins falið að fjalla um regluverk sem gildir um útlendinga utan EES sem óska dvalar hér á landi eða leita verndar.

Nefndin gerir að tillögu sinni að núgildandi lögum um útlendinga annars vegar og lögum um atvinnuréttindi útlendinga hins vegar verði steypt saman í ein lög. Þessi tillaga er ekki ný af nálinni. Við lagasetningu árið 2002 hvöttu fjölmargir umsagnaraðilar – og raunar bæði meirihluti og minnihluti allsherjarnefndar – til þess að horfið yrði frá þeirri tillögu að setja tvenn lög og að heldur yrði sett ein heildarlöggjöf.

Það má enda spyrja hvort eðlilegt sé að greina á milli réttar til dvalar annars vegar og réttar til atvinnu hins vegar. Þessi réttindi hljóta að þurfa að hanga saman, þótt til geti verið vel skilgreindar undantekningar á því.

Útlendingur sem vill flytjast til Íslands eins og lagaumhverfið er núna, er háður samþykki Útlendingastofnunar á dvalarleyfi sínu en Vinnumálastofnunar á atvinnuleyfi sínu. Ákvarðanir Útlendingastofnunar eru kæranlegar til innanríkisráðuneytis en ákvarðanir Vinnumálastofnunar til velferðarráðuneytis. Í framkvæmd hafa helstu agnúar þessa verið sniðnir af en engu að síður getur sami einstaklingur verið með kæru til meðferðar hjá tveimur ráðuneytum. Þá er hætta á að ósamræmi myndist milli lagabálkanna tveggja, þannig að ekki sé til atvinnuleyfisflokkur fyrir ákveðinn dvalarleyfisflokk eða öfugt.

En með þessari tillögu að breytingu vakna spurningar um hlutverk Vinnumálastofnunar við útgáfu dvalarleyfa. Á Norðurlöndunum hefur verið dregið úr tengingu vinnumarkaðarins við útgáfu dvalarleyfa og hún jafnvel alveg afnumin.

Nefndin leggur hins vegar til að Vinnumálastofnun hafi áfram afgerandi hlutverk er lýtur að dvalarleyfum sem byggja á atvinnuþátttöku. Má færa rök fyrir því að slíkt fyrirkomulag skjóti styrkari stoðum undir þá framkvæmd sem er þegar fyrir hendi en einfaldi einnig enn frekar stjórnsýslu við útgáfu dvalarleyfa. Með því að viðhalda þessari tengingu er komið til móts við það sjónarmið að íslenskur vinnumarkaður hafi sérstöðu, vegna smæðar sinnar, og að bindandi aðkoma sé þess vegna nauðsynleg.

En á sama tíma er viðurkennt að fólk sem hingað kemur til langtímadvalar skuli almennt hafa heimild til að sjá fyrir sér, án þess að gefa þurfi út sérstakt leyfi til þess.

Það er jafnframt tillaga nefndarinnar að lögin verði gerð úr garði með sem skýrustum hætti, en einstaklingar sem starfa með lögin – að ekki sé talað um þá sem eiga allt sitt undir þeim – hafa vakið athygli á því að tilvísanir milli lagagreina og fjöldi reglugerðarheimilda geri lögin flókin aflestrar. Þar með sé erfitt að átta sig á réttarstöðu útlendinga.

Nefndin gerir einnig tillögu um breytingar á núgildandi dvalarleyfisflokkum og á réttindasöfnun þeirra sem hér dvelja á ólíkum leyfum. Ég ætla ekki að þylja alla flokkana upp en víkja að þeim þáttum sem ég tel mikilvægasta.

Í núgildandi lögum er gerður afgerandi greinarmunur á útlendingum utan EES sem koma til Íslands til starfa, eftir því hvaða störf þeir inna af hendi. Útlendingur sem hingað kemur í krafti sérfræðiþekkingar ávinnur sér rétt til búsetuleyfis, en í búsetuleyfi felst réttur til ótímabundinnar dvalar á Íslandi og í sömu andrá fæst ótímabundið atvinnuleyfi. Búsetuleyfi er því eftirsóknarvert fyrir fólk sem hér vill setjast að. Sérfræðingur getur einnig tekið með sér sína nánustu aðstandendur, s.s. maka og börn.

Útlendingur sem hingað kemur til að vinna starf sem ekki telst sérfræðistarf, í skilningi laganna, fær dvalar- og atvinnuleyfi sem kennd eru við „skort á vinnuafli“. Því leyfi fylgja engin réttindi og viðkomandi er gert að yfirgefa landið eftir tvö ár að hámarki og má þá ekki snúa aftur til landsins á sama leyfi fyrr en í fyrsta lagi eftir tvö ár. Sá útlendingur getur ekki haft börn sín og maka með sér og öðlast aldrei rétt til búsetuleyfis.

Sambærilegan mismun má finna innan námsmannadvalarleyfa en aðeins doktorsnemar geta tekið fjölskyldu sína með sér. Aðrir námsmenn geta til að mynda ekki haft börn sín hjá sér meðan á námi stendur.

Það er vafa undirorpið hvort þetta fyrirkomulag – að heimila börnum ekki að dveljast hjá foreldrum sínum – standist Barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna. Nefndin leggur því til breytingar á þessu.

Þannig leggur nefndin til að fólki sem hér dvelur í langtímadvöl verði almennt heimilt að hafa nánustu aðstandendur sína hjá sér og að aðstandendaleyfi verði færð til jafns á við það sem gildir um EES-ríkisborgara.

Réttindasöfnun fólks sem hingað kemur til starfa skuli vera sambærileg, óháð því hvaða störf eru unnin af hendi. Þá er lagt til að réttindi fylgi einstaklingnum, en ekki dvalarleyfinu, sem þýðir að fólk getur skipt um dvalarleyfi án þess að þurfa að hefja að nýju vegferð í átt að búsetuleyfi.

Vík ég nú að helstu breytingartillögum sem fjalla um hælisleitendur og flóttafólk.

Málefni kvótaflóttafólks – þ.e. hópa flóttafólks sem íslensk stjónvöld bjóða til Íslands – voru ekki til umfjöllunar í nefndinni heldur eingöngu málefni þeirra flóttamanna sem koma til Íslands og óska eftir hæli. Hæliskafli útlendingalaganna var endurskoðaður árið 2010 og voru þá gerðar á honum veigamiklar breytingar, s.s um viðbótarvernd, sem er mikilvægt skref í átt að bættari vernd fyrir fólk sem þarf að flýja heimkynni sín.

Málefni flóttafólks eru af öðrum meiði en mál sem lúta að almennum dvalarleyfum. Íslenskum stjórnvöldum er frjálst að ákveða alfarið hvernig þau vilja hátta aðgengi að landinu þegar kemur að dvalarleyfum en í málefnum flóttafólks ber Ísland alþjóðlegar skuldbindingar, skuldbindingar sem við höfum ekki val um hvort við viljum framfylgja eða ekki.

Þessar skuldbindingar er einkum að finna í Flóttamannasamningi Sameinuðu þjóðanna og bókun við hann.

Nefndin gerir nokkrar tillögur til breytinga á málefnum hælisleitenda á Íslandi.

Í fyrsta lagi fjallaði nefndin um komu hælisleitenda sem framvísa fölsuðum skilríkjum. Hætta er á að sú framkvæmd sem viðhöfð hefur verið hér á landi – að ákæra og sakfella alla hælisleitendur sem framvísa fölsuðum skilríkjum – standist ekki Flóttamannasamning Sameinuðu þjóðanna, en samkvæmt honum er óheimilt að refsa flóttamanni fyrir ólöglega komu til lands. Vissulega eru nokkur atriði sem opna á ólíka túlkun, t.a.m. hvort viðkomandi teljist flóttamaður í skilningi Flóttamannasamningsins og hvort hann hafi komið beint frá landi þar sem lífi hans eða frelsi var hætta búin.

Á því stigi sem ákært er og refsað í þessum málum hér á landi er hins vegar óljóst hvort viðkomandi telst flóttamaður. Flóttmannastofnun Sameinuðu þjóðanna mælist eindregið til þess að hælisleitendum sé ekki refsað vegna ólöglegrar komu og telur nefndin rétt að verða við þeim tilmælum, til að taka af allan vafa um að Ísland uppfylli alþjóðlegar skuldbindingar sínar.

Í öðru lagi leggur nefndin til að stjórnvöld setji sér það markmið að stjórnvaldsmeðferð hælisumsóknar taki að jafnaði ekki lengri tíma en sex mánuði. Því markmiði verður ekki náð á einni nóttu en umsagnaraðilar voru á einu máli um að meðferð hælisumsókna taki of langan tíma, sem getur haft slæm áhrif á líkamlega og andlega heilsu hælisleitenda en að auki felst í þessu mikið óhagræði fyrir íslensk stjórnvöld. Nefndin leggur áherslu á að hælisleitendur njóti réttaraðstoðar og nauðsynlegrar túlkaþjónustu. Þá er lagt til að fyrsta skýrslutaka fari fram hjá Útlendingastofnun en ekki hjá lögreglu eins og nú er. Málefni hælisleitenda eru enda ekki lögreglumál, þótt lögregla geti vissulega þurft að hafa afskipti af hælisleitendum, eins og öðrum sem á Íslandi eru.

Í þriðja lagi leggur nefndin til að sett verði á fót sjálfstæð úrskurðarnefnd, a.m.k. í málefnum hælisleitenda. Kæra á ákvörðun Útlendingastofnunar um synjun hælis berist því ekki innanríkisráðneyti, eins og nú er, heldur sjálfstæðri úrskurðarnefnd þar sem fram fari munnlegur málflutningur. Hælisleitandi hafi þannig tækifæri til að tala máli sínu, enda snýst málsmeðferð hælisumsóknar oft öðru fremur um trúverðugleika. Fyrirmyndir af slíkum nefndum er að finna víða, þ.m.t. í Danmörku og í Noregi. Íslensk stjórnvöld hafa jafnframt verið undir töluverðum alþjóðlegum þrýstingi að breyta þessari málsmeðferð.

Nefndin varð hins vegar ekki ásátt um hvort úrskurðarnefnd ætti að taka eingöngu til hælismála eða til allra kærumála á grundvelli útlendingalaga. Þar vegast á tvenns konar sjónarmið.

Annars vegar að um útlendinga­löggjöfina eigi að fjalla í heild sinni og að fyrirsjáanleg skörun sé milli veitingar hælis og viðbótarverndar og síðan dvalarleyfis af mannúðarástæðum.

Hins vegar er því haldið fram að málefni hælisleitenda séu ólík öðrum málum og því sé réttlætanlegt að hverfa frá meginreglu íslenskrar stjórnsýslu um ráðherraábyrgð. Í máls­meðferð hælisumsókna reyni á trúverðugleikamat með allt öðrum hætti en við veitingu annarra dvalarleyfa.

Nefndin vísar þessum sjónarmiðum til frekari umræðu.

Þá er að finna í skýrslunni tillögur að betrumbótum í þjónustu við hælisleitendur, s.s. að þeir geti valið sér búsetu án þess að það hafi áhrif á möguleika á heilbrigðisþjónustu eins og nú er og að framfærsla þeirra nægi til að þeir geti farið milli bæjarfélaga. Nefndin leggur einnig til að tekið verði upp samstarf við International Organization for Migration (IOM) um aðstoð vegna heimferða og að komið verð á fót sérstakri málsmeðferð vegna hælisleitenda á barnsaldri.

Í skýrslunni er vitanlega að finna fleiri tillögur en ég ætla að láta staðar numið hér í upptalningunni.

Það er trú mín að verði þessar breytingartillögur að veruleika styrki þær réttarstöðu útlendinga utan EES á Íslandi, hvort sem þeir koma til landsins til dvalar eða í leit að vernd.

Í skýrslunni eru ekki byltingarkenndar tillögur sem kollvarpa núverandi kerfi – hvað þá núverandi heimsskipulagi – en þær þoka okkur í átt að mannúðlegra og skilvirkara fyrirkomulagi.

Skýrslan verður sett á netið og er öllum frjálst að senda inn athugasemdir og umsagnir við hana, sem tekið verður mið af við væntanlega frumvarpssmíð. Eins og venja er þá færi frumvarpið líka til umsagnar áður en það verður lagt fram á Alþingi.

Í öllu falli vil ég nota tækifærið og hvetja til þess að breytingartillögurnar skoðist með opnum huga, því í þessum málaflokki er tímabært að stíga næstu skref.

Takk fyrir.